四、國家通訊傳播委員會（NCC）依「衛星廣播電視法」，對於電視台執照期限屆滿前之換照，負有相關審查之責，以電視新聞台而言，你認為對於電視新聞台之換照，NCC 對新聞相關業務的審查重點應該著重那些部分？為什麼？（25分）
https://tpl.ncl.edu.tw/NclService/JournalContentDetail?SysId=A17016771&q%5B0%5D.f=*&q%5B0%5D.i=換照&q%5B1%5D.o=0&q%5B1%5D.f=*&page=4&pageSize=1&orderField=PublicationDate_sort&orderType=desc
一、言論自由與傳 權利
人人皆有自由表達意見之權利，此言論自由為憲法所保障 之基本人權 ， 國家應給 予最大限度之維護。但言論自由可能侵害他人之自由或權利，當言 論自由與個人名譽、隱私有所衝突，或是危害公共利益、社會秩序等法益時， 仍須有所節制 。此從我國憲法第十一條、憲法第二十三條、大法官釋字第509 號 、6 8 9 號 等 解 釋 文 之要 旨 可 見 。 大眾媒體所擁有的言論自由與其影響力，往往高過個人，國家如何透過 法律規範及行政管制，兼顧媒體言論自由與其他個人權利，成為媒體管制的 核心議題。
論 及 言論 自 由 的 內 涵 與 類 型 ，學 者 區 分 言 論 自 由 與 新 聞 自 由 的 差 異 ，認 為言論自由是個人的權利，俾使個人得以表達意見 、實現自我、追求真理，
以至 於 健 全 ⺠ 主 ;而 新 聞 自 由 則 是 組 織 性 的 權 利 、 功 能 性 的 權 利 ，係 為 保 護 新 聞 媒 體 監 督 政 府 、 善 盡 第 四 權 之 職 能 (林 子 儀 ， 1 9 9 8 ) 。
整體而言 ，言論自由有其消極意義與積極意義，而國家為保護言論自 由，一方面有消極排除言論自由受到侵害之義務，另一方面也有責任透過積 極作為建構言論自由之環境 (馮建 三，2005)。
此 積 極 作 為 義 務 ，也 出 現 在 國 際 社 會 討 論 傳 播 權 的 內 涵 。1 9 4 8 年 《世 界 人權宣言》到近來之聯合國 《公⺠權利和政治權利國際公約》(第十九條) 以及資訊社會傳播權利之提倡 ，皆主張傳播是基本人權 ，人類行使言論自由 之同時，也負有社會義務，並在 一定的社會秩序中得以實現。國家有義務透
過法律等措施保障國⺠之傳播權利。 一般強調國際公約中對於言論自由之維護，皆引述第十九條的「表意自 由不受侵害」，精研國際傳播的自由主義學者李金銓則進 一步評論，《世界人 權宣言》中第 十九條主張的表意自由固然重要，但第二 十九條的社會義務也 不能忽視，「自由」必然與「責任」相扣合(李金銓，1983，頁20)。第二十 九 條 指 出 ， 人 人對 社 會 負 有 義 務 ，並 在 對 於 他 人權 利 和 自 由 給 予 應 有 的 承 認 和尊重之 下，遵 守國家法律的限制 。
廣電管制
以上國際社會之討論及相關宣言，對傳播政策之制定及落實，有 一定啟 發 。 循 此 理 路 前 進 ，U N E S C O 提 出 廣 寬 管 制 指 導 原 則 ， 在 《 世 界 人 權 宣 言 》 第 十 九 條 表 意 自 由 的 前 提 下 ，廣 電 管 制 應 有 ⺠ 主 、 文 化 及 經 濟 三 項 目 標 ， 廣 電 管 制 架 構 中 包 括 獨 立 的 管 制 機 關 、管 轄 權 、執 照 、所 有 權 及 多 元 性 、內 容 管 制 、其 他 公 共 政 策 目 標 及 聚 合 等 (S a l o m o n , 2 0 08 )。
在獨立管制機關的運作中 ，指導原則揭示⺠主國家的媒體管制機關 ，應 該由負責的適任代表組成 ，來自公⺠社會 、學者專家等領域 ，確保公正獨立
以 及 防 範 政 治 力 及 經 濟 力 的 不 當 操 控 。此 類 主管 機 關 ，負 有 管 理 廣 電 媒 體 、 發放執照、確保市場公平競爭 、維護傳播內容品質、確保公⺠視聽權利。
廣電管制主管機關也應對公共問責。包括對國會報告 、發佈年度報告、 舉 辦 公 開 會 議 、 公 布 會 議 記 錄 等 等 。 一方 面 ， 廣 電 主 管 機 關 透 過 主 動 報 告 、 資訊透明等方式，供各界檢驗其執行績效;另 一方面，適度在各項管制領域 中納入公開程序 、鼓勵公⺠參與，使傳播管制 之行為符合公共利益(Sal omon， 2 0 0 8 , P . 2 2 )。
媒 介 內 容 的 管 制 ，涉 及 多 元 文 化 與 品 味 ，更 是 公 ⺠ 參 與 的 重 要 場 域 。指 導原則中也提出，政府如何確保媒體 內容符合法律要求?最主要的是透過⺠ 眾申訴以及主動監督。美國FCC、英國Ofcom 的監理模式，主要依賴⺠眾
申 訴 ，而 各 國 則 多 少 發 展 出 主動 監 督 的 模 式 。 內 容 監 理 的 主要 目 的 是 為 了保護 ，保護兒少弱勢者的權益 、維護資訊真實正確 、確保⺠ 主社會中公⺠的言
論自由，與⺠眾傳播權益息息相關(Salomon, 2008,pp.57-59)。
因此 ，指導原則強調 ，主管機關應設置機制鼓勵⺠眾申訴 ，同時，在處
理申訴過程中，給 予廣電經營者相對的回應機會。讓業者回應有幾個重要意 義 :一 來 ，廣 電 業 者 在 提 出 理 由 捍 衛 所 製 作 節 目 的 同 時 ，就 是 重 新 檢 視 廣 電 節 目的適當性的機會;二來，責成廣電業者必須正視公⺠申訴的重要性，知 悉 公 ⺠ 對 其 節 目 內 容 的 反 應 ;最 後 ， 也 讓 廣 電 業 者 有 機 會 對 主 管 機 關 解 釋 其
節 目製 作 及 相 關 決 定
參、內容管制的現狀與挑戰
一 、內容管制的公⺠參與
目 前 公 ⺠ 參 與 內 容 管 制 ， 主要 為 ⺠ 眾 申 訴 、 參 與 內 容 諮 詢 委 員 會 兩 種 方 式
首先，從通傳會受理傳播內容的來源來看，主要有 三:一個是主動查察 不妥之節目或廣告 ;一個是個目的 事業主管機關查獲違法內容 ，例如衛福部 主管食品衛生及醫藥管理等議題 ，可主動對食品或醫美廣告裁罰並附知通傳 會;最後則是接受⺠眾檢舉。
再者 ，對於透過前述來源獲悉的違法或是不妥的傳播內容 ，通傳會有 三種處理方式 :(一)經由其他主管機關裁罰 ，已確認內容違法無 者 ，由 通傳會自行認定 、依法處分 ;(二》對於有無違法之事證及判斷較明確者 ， 由業者提出說明後 ，通傳會經內部審查程序處理 ;(三)對於節目內容涉及 節目分級、公共秩序、善良風俗、兒少身心保護等，屬於多元價值判斷者， 則由業者提出說明後，經廣播電視節目廣告諮詢會議審議，再交由通傳會委 員會做最後決定，最後結果可能是依法處 分、移送相關 主管機關 、書面通知 業者改進，或是不予處理(參見圖 一)。
⺠眾申訴，是UNES CO《廣電管制指導原則》所建議的強化公⺠參與管
道 。實務上，各國主管機關也善用網路蒐集⺠眾意見。在廣播電視內容方面， 通傳會於2009 年起設置傳播內容申訴網，供⺠眾填寫意見;在網路內容方 面，則由相關部會共同成立的iWin 網站蒐集意見。本文著重的廣播電視業 務 部 份 ，也 可看到 通 傳 會 定 期 公 布 申 訴 處 理 情 形 。通 傳 會 以 每 季及 年度 公 布 傳 播 內容 申 訴 報 告 ，統 計 ⺠ 眾 申 訴 傳 播 內 容 之情 形 ，及 核 處 違 反 廣 電 法 規 之
事業紀錄。
申訴網中區別電視、廣播與網路等 三個路徑，提供⺠眾依據其申訴內容 所 出 現 的 媒 體 平 台 進 入 。 以 電 視 申 訴 來 說 ，申 訴 人 須 提 供 資 料 包 括 頻 道 類 別、頻道 名稱、節目或廣告名稱、播出日期及時段 、收視平台 、內容類型等 資 訊 。⺠ 眾 申 訴 電 視 內 容 ，個 案 五 花 八 門 ，為 了方 便 ⺠ 眾申 填 以 及 依法 處 理 ， 網站上針對申訴人認為不妥類別、申訴內容分類此二項目，則先予以類型 化，由申訴人以勾選方式決定。電視內容不妥類型，包括節 目分級、妨害兒 少身心、涉及性別歧視、妨害善良風俗、內容不實不公 、違反新聞製播倫理、 廣告與内容未區分、廣告超秒、違規使用插播式字幕、重播次數過於頻繁等 等 。 申 訴 人 完 成 申 訴 之 後 ， 可 以 透 過 網 頁 查 詢 申 訴 進 度 ， 同 時 ， 申訴 人 也 可 以選擇是否由業者或相關單位主動 回覆。
在受理傳播內容處分的過程，公⺠也有透過諮詢會議的參與空間。 根據 《國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點》第 一 條，諮詢會議設立目的為「擴大公⺠參與及廣納社會多元觀點」，並就無線、 有線及衛星廣播電視節目及廣告有違規之虞者進行討論與建議。諮詢委員總 數為39至51 人，由專家學者、公⺠團體代表，以及內容製播實務工作者三 類社會成員組成 (前兩類代表人數居多)，其中任一性別代表不得少於 三分
之一。 ENTRA 每次會議以十九名委員中過半數出席為準 ，出席委員應就當次議案提出
書面審查意見，並就涉嫌違法議案，勾選建議處理 方式並簽註意見(第九點 )。 同 時 ， 諮 詢 會 議 因 討 論 議 案 之 必 要 ， 得 依 職 權 通 知 案 件 之 當 事 人 或 其 他利害關係人陳述意見或提出陳述書 。必要時，得邀請相關機關或團體代 表、專家學者列席諮詢或提供書面意見 (第八點)。諮詢會議以每月召開一
次 為 原 則 ， 委 員 會 會 議 建 議 結 果 ，送 交 通 傳 會 委 員 會 ，由 委 員 會 掌 有 最 終 核 處權限。
依照公⺠參與 之理論以及審議⺠主之趨勢，公⺠參與⺠主政治不限於投 票或請願 ，而是能透過思辯與對話參與公共決策 。公⺠ 主動參與決策 ，也包 括 政 府 對 傳 播 事 務 之 日 常 監 理 ，此 類 實 踐 反 映 在 歐 盟 所 倡 議 的 共 管 機 制 ，由
政 府 、媒 體 業 者 、公 ⺠ 社 會 三 方參 與 ，調 和 自 律 、他 律 與 法 律 之界 線 。通 傳 會設置的廣播電視節目廣告諮詢會議，依其組成，符合共管原則所要求的多 方代表。但是，從決策權力而言，依照規定，諮詢會議之意見，「得供通傳 會委員會議審議 之參考」，也就是說 ，目前⺠間參與的角色 ，僅止於諮詢 ，
幫 助 主管 機 關 作 成 決 定 。
在 此 基 礎 上 ，進 一 步 強 化 公 ⺠ 參 與 的 作 法 ，可 考慮 採 取 更 積 極 的 共管
制度。參考英國、德國的經驗，可鼓勵非政府部門主導 、組成媒體內容的共 管組織 ，並由法律賦 予其管制法源與法律地位 。但必 須賦 予共管法源 ，法源 明 定 權 責 、組 成 及 效 力 。
綜觀以上內容管制及相關申訴 、諮詢機制 ，可以看出通傳會成立以來 ， 內容管制之作法已經不同於以往威權政府命令式的控制 ，而是參採⺠主國家
以 及 國 際 社 會 所 提 倡 的 公 共 問 責 及 公 ⺠ 參 與 ， 並 將 相 關 精 神 納 入管 制 流 程 。 透過公⺠申訴機制，將公⺠意見納入傳播內容管制流程，一方面彌補主 管機關能力與資源不足 ，一方面避免政府因為過度 主動而形成干預之疑慮。
依 據 公 ⺠ 申 訴 而 處 理 傳 播 內 容 之 違 法 與 失 當 ，也 積 極 彰 顯 內 容 管 制 之 目 的 係 在回應閱聽人意見、保障閱聽人權益，落實通訊傳播基本法第 一條所主張的 「維護國⺠權利，保障消費者利益」之重要立法目的;同時，公⺠關切並表 達對於傳播內容之意見，是媒體素養與公⺠培力之 一環 。為符合上述管制目
的 ，公⺠申訴 方式如何更加便⺠ 、設計友善的網站介面 、更有效回應申訴意 見 以 及 快 速 資 訊 揭 露 等 ， 可以 視 為 後 續 精 進 之 方 向 此 外 ，政 府 更 應 積 極 對 公 共 問 責 。 針 對 傳 播 內 容 申 訴 ， ⺠ 眾 可 在 網 站 上 查詢申訴個案的處理進度 ，通傳會並定期公布申訴處理情形，目前採每年、 每季統計⺠眾申訴傳播內容之情形，及對業者核處違法之紀錄 。資訊揭露與 公開，是實踐公共問責的基本方式，主管機關在此原則上，若能進 一步即時
揭露相關資訊 、有效整理及分析，有助於公眾積極監督 ，長期以往 ，也有利 於 主管 機 關 建 構 規 管 傳 播 產 業 之事 實 資料 。
不 只 政 府 要 對 公 共問 責 ， 媒 體 經 營 者 也 有 相 當 責 任 對 公 共 負 責 。 誠 如 UNESCO《廣電管制指導原則》所建議，主管機關應設置機制鼓勵⺠眾申訴 ，
同時並應給予廣電經營者相對的回應機會 。通傳會的內容管制流程中，對於 節 目內容涉及多元價值判斷者，或是有無違法之事證及判斷較明確者，皆須 由 業 者 於 七 日 內 提 出 說 明 ;內 容 申 訴 流 程 中 ，亦 有 主管 機 關 代 轉 ⺠ 眾 申 訴 意 見 ，或 是 詢 問 ⺠ 眾 是 否 要 求 業 者 主 動 回 應 。主 管 機 關 行 之 有 年 的 主 動 代 轉 機 制 ，偶 引 發 業 者 抱 怨 ，但 從 各 國 管 制 經 驗 而 言 ，給 予 業 者 回 應 ，不 只 是 踐 行 法律要求在行政程序中當事人參與的機會，保護媒體業者得以適當說明的權
益，其積極的意義，是讓業者須正視公⺠申訴的重要性，知悉⺠眾意見後， 得以重新檢視廣電節目的適當性。
傳 播 內容 管 制 流 程 中 引 入公 ⺠ 參 與 及 共管 機 制 ，有 以 上之 優 點 及 需 要
精 進 之 處 。 同 時 ， 也 有 學 者 (L u n t & L i v i n g s t o n , 2 0 1 2 , P p . 2 5 – 2 6 ) 質 疑 ， 共 管 是否符合責任政治的權責相課 ?以及，分權究竟是在程序上更為符合⺠主 政 治 的 參 與 要 求 ， 還 是 會 成 為 政 府 卸 責 ，並 使 轉 嫁 於 ⺠ 間 社 團 的 機 制 ? 其 次，這類共管設計所增加管制成本與效能 ，包括參與者的專業、所投入的時
間 及 心 力 、 政 府 機 關 的 溝 通 與 行 政 成 本 等 等 ， 可 能 不 一定 符 合 經 濟 要 求 。 因 此如何兼顧公⺠參與 、業者責任及政府權能，並平衡管制的成本與效益，應
是共管機制設計應該改善的方向。
二、管制傳播內容 著重保護與防制
進 一步 細 看 ， ⺠ 眾 對 於 傳 播 內 容 不 滿 之 處 ， 反 映 在 哪 些 面 向 呢 ? 根 據 通 傳會(2016)的報告，以2014、2015 兩年的⺠眾申訴案為例，⺠眾申訴傳播內容不當之處，主要在於涉及內容不實 、違反新聞倫理 、妨害公序良俗、 節目與廣告不分、妨害兒少身心等議題。
整體而言，公序良俗、妨害兒少身心，涉及社會標準、價值變還，透過 ⺠間參與 ，可在內容管制標準的制定過程以及裁罰判斷 上，提供代表社區標 準或是多元價值的意見。至於內容不實 、違反新聞倫理、節目與廣告不分，
則是新聞與節 目的真實性、公共資訊的提供、資訊內容免於不當商業或政治 力 量 介 入的 議 題 ，更 需 要 嚴 肅 面 對 。相 對 而 言 ， 主管 機 關 有 更 大的 努 力 空 間 。
例如 ，開放置 入及贊助 ，是兩面刃 。台灣媒體營收持續 不振 ，在業界已 經長年違法將廣告內容置入節目之後，N CC也讓業者行為就地合法，立法院 進 一步將置入性行銷通過立法。2015 年底，立法院三讀通過廣電三法修正 案，將贊助及置入性行銷法制化。在修法之前，N CC已訂定《電視節目從事 商業置入性行銷暫行規範》及《電視節目贊助暫行規範》，並於 2014年 4月 開放冠名贊助 ，亦即容許電視節目接受企業贊助 ，使得節目名稱可包含贊助 廠 商 之品 牌 或 產 品 的 名 稱 ，亦 可 包 含 商 標 圖 像 及 相 關 附 屬 圖 案 影響所及，從近年來金鐘獎、金馬獎缺乏本國優質影視產品可見一斑，
更 有 業 界 「巧 婦 難 為 無 米 之 炊 」之 嘆 (T V B S ，2 0 1 5 年 1 0 月 1 日 )。開 放 置 入及贊助，引入業界獲利來源 ，避免媒體因為廣告量的移轉而無以為繼，有
其市場趨勢與國際政策的理由 。但是，我國也進一步開放節目冠名贊助，是 國 際 間 少 見 的 規 管 作 為 。N C C 指 出 ，自 政 策 開放 以 來 ，市 場 中 已 出 現 許 多冠 名贊助節目，接受商業置入的戲劇節 目更是散見於各電視頻道。根據 NCC
委託研究之質化調查顯示 ，自商業置 入行銷及贊助 之暫行規範公布以來，部 分 自 製 節 目 之電 視 頻 道 營 收 估 計 增 加 約 3 % 到 5 % ，部 分 電 視 臺 表 示每 集 戲 劇 製 作 成 本 投 入 增 加 約 2 5 % ，此 外 ，2 0 1 4 年 實 行 冠 名 贊 助 的 節 目 數 量 較 2 0 1 4 年成長四倍。
然而，開放置入與贊助之作法 ，與政策目的是否有效連結 ，仍有討論空 間 。開放置入雖增加業者收 入，但是否能因此引入更多節目製作資源、改善 節 目內容，令人懷疑。學者指出，開放置入、贊助的同時，若是沒有導入適
當的運作準則 ，業界恐怕 不會因為開 拓新財源而提升節目品賞 ，反而是造成 了 節 目 品 質 不 佳 的 後 果 ( 張 時 健 ， 2 0 0 5 ; 劉 昌 德 ， 2 0 1 2 )。 主 管 機 關 裁 罰 金 額 遠 遠 不及業 者違 法 置 入的 獲 利 ，因 此 缺 乏守 法 誘 因 ，也 是 一 個 執 法 上的 困
境。
此 外 ，批 評 者 也 發 現 ，N C C 開 放 冠 名 贊 助 後 ，接 受 冠 名 贊 助 的 節 目 多 出
現 在 外 國 戲 劇 或 綜 藝 節 目 中 ，如 此 對 於 導 入製 作 資 源 、改 善 本國 節 目 產 製 及 品質的目的 ，並無幫助。冠名贊助出現在外國節目中，實則反映本國電視平 台 上充斥外國節目，觀眾難以透過電視平台觀看到 本國自製的重要文化優先 性節 目 (諸 如 戲 劇 、綜 藝 等 )，反 而 接 受 強 勢 文 化 之 殖 ⺠ 。因 此 ，2 0 1 5 年 底 國 會 通 過 廣 電 三 法 修 正 案 ，修 法 中 增 訂 對 於 本國 自 製 節 目 之 比 例 以 及 本 國 文
化 之保護 ，可謂對於影視及文化 主權 式微 之反思與補救 。 根據以上分析，媒介內容的管制，涉及資訊自由流通、多元文化與品味 ，
是公⺠參與的重要場域。根據傳播權理論 ，媒體經營有其言論自由 ，但是涉 及 侵 害 人 ⺠ 言 論 自 由 之虞 ，國 家 有 義 務 排 除 侵 害 ，更 應 該 積 極 建 構 維 護 公 ⺠ 言論自由的環境 。因此 ，⺠ 主國 家所發展出的 內容監理 ，其 主要目的是為 了 保 護 ，保 護 弱 勢 權 益 、維 護 資 訊 真 實 、確 保 公⺠ 言 論 自 由 ，與 ⺠眾 傳 播 權 益息息相關。美國傳播管制著重於對於攸關兒少身心發展的內容進行管理，並 要 求 業 者 對 於 廣 告 及 贊 助 資 訊 的 揭 露 、 主動 報 告 新 聞 與 時 事 節 目 的 製 播 ;歐 盟的內容管制 ，消極面涵蓋商業傳播 、保護兒少、避免仇恨歧視等規範 ，積 極 面 則 有 促 進 歐 洲 視 聽 內 容 的 傳 布 。 我 國 內 容 管 制 ， 大 抵依 循 上述 ⺠ 主國 家 的管制原則，對於「危害兒少身心健康、妨害善良風俗」等不當內容，進行 規 範 。對 於 資 訊 真 實 正 確 ， 則 有 要 求 新 聞 真 實 正 確 之 訓 示 規 定 ， 以 及 開 放 節 目製入與贊助 之相關配套 。近來，則因應本國影視及文化主權的流失，明 文 提出本國自製節目比例之要求。
2 0 1 6 年 新 修 正 之 廣 電 三法 ， 明 文 開 放 廣 電 節 目 置 入 與 贊 助 ， 但 新 聞 及 兒
童 節 目 仍 在 禁 止 置 入 之範 圍 。新 聞 為 重要 之公 共資 訊 ，與 ⺠ 主社 會 運 作 良 窳 息 息 相 關 ，若 新 聞 也 受 商 業 或 政 治 力 影 響 而 置 入特 定 訊 息 ，係 嚴 重挑 戰 新 聞 倫 理 、記 者 專 業 與 媒 體 公 信 力 (陳 宏 ，2 0 0 5 ;劉 蕙 苓 ，2 0 1 1 ;王 亞 維 、陳 百齡，2011)。然而，相對於 一般戲劇或綜藝節目之置入較易辨認，主管機 關也持續監督與依法裁罰 ，若要判斷新聞 內容是否涉及置 入，有相當灰色地 帶，因此，如何透過管制及執法有效改善，確實是 一大挑戰!此外，近來全
球關注的網路與社群媒體假新聞的議題，或者是網路假新聞延燒到廣電媒體 內 容 ，甚 至 於 用 廣 告 形 式 傳 遞 有 真 實 疑 慮 的 資 訊 等 等 ，影 響 公 共事 務 之討 論 與對話 ，以上現象涉及公共 言論真實性之判斷 、不同傳播平台之資訊流通與 擴散、言論自由的權利與範圍界定、個人資訊生產者與業者之責任歸屬等，
一 時 之 間 雖 未 有 定 論 ， 但 需 要 主 管 機 關 與 公 ⺠ 社 會 之 間 不 斷 討 論 ，形 成 可 接 受之管理或容許界線 。
肆、超越內容管制的解方
一 ，結構管制作為導正內容的手段
透 過 以 上討 論 可 發 現 ，媒 體 內 容 良 窳 ， 不 是 單 純 媒 體 老 闆 或 是 從 業 者 之 品質與內控的問題，某種程度反映出媒體市場、產業變化，甚至是科技趨勢T R . 與閱聽習慣。知悉內容表現之結構因素，從國家管制的角度而言，內容管制 就不只是內容管制，應該結合結構管制，將業者平日內容表現 ，共管裁處記錄等，作為換照或新設執照的準否依據之一。此法，會比每次個案之後微量 金額的裁罰 ，更具效力。
國內法律、傳播學界的研究 ，陸續指向內容管制與結構之間的連結 (林 子儀、劉靜怡，1993;洪貞玲，2006;劉 昌德，2006)，此類意見確實也在 政府部門及⺠間團體之間形成迴響。大法官釋字第613號解釋文即指出，「憲
法所保障 之通訊傳播自由 之意義 ，即 非僅止於消極防止國家 公權 力之侵害 ， 尚 進 一 步 積 極 課 予立 法 者立 法 義 務 ，經 由 各種 組 織 、程 序 與 實 體 規 範 之設 計 ，以防止資訊壟斷 ，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體 之平台表達與
散布，形成公共討論之自由領域。」
例如，我國於 90 年代開放電波資源之後，有線電視、衛星電視蓬勃發 展 ，但是電視新聞及節目表現 ，也在市場高度競爭之下出現許 多不盡如 人意 之表現，2005 年首次換發衛星電視執照，時任新聞局給予八家業者未予通 過的決議 ，判斷的重要依據之一就是業 者日常的表現 不佳 、內容違法次數頻
繁。由於換照涉及業者是否繼續經營媒體 ，也 引發政府規管 手段與媒體經營 權 、 言 論 自 由 之 間 的 爭 議 。 但 是 ，要 求 主 管 機 關 落 實 換 照 制 度 ，讓 媒 體 產 業
有效 汰 弱 留 強 、改 善 內 容 品 質 ，仍 是 各 方 期 待 。
2009 年發生「動新聞」爭議，即壹傳媒集團開發以動畫技術及表現手 法 呈 現 新 聞 事 件 ，並 在 蘋 果 日 報 網 站 上 播 放 ，由 於 壹 傳 媒 將 此 技 術 大量 使 用
於模擬性侵、暴力等社會刑案及相關細節 ，引發公⺠團體撻伐。公⺠參與媒 改 聯 盟 等 團 體 除 了抗 議 壹 傳 媒 扭 曲新 聞 真 實 、影 響 兒 少 身 心健 康 之 外 ，也 提 出結構管制訴求:NCC 應嚴格審查壹電視集團所提出的新設頻道申請。在
多方關注下，壹傳媒向主管機關NCC提出了包括新聞台 、綜合資訊台 、娛 樂台、電影台、與體育台等共五張衛星電視頻道的執照申請，審查期長達 一
年多 。此外，公⺠團體與蘋果日報展開人權報導與自律公約的協商，並參與 蘋 果 日 報 新 聞 倫 理 委 員 會 ，也 立 下 了公 ⺠ 團 體 參 與 平面 媒 體 內 容 監 理 的 里 程 碑 (動 新 聞 之 個 案 分 析 ，參 見 洪 貞 玲 、劉 昌 德 、唐 士 哲 ，2 0 1 2 )。
此 外 ，影 視 文 化 平 台 因 為 科 技 演 變 而 推 陳 出 新 ，傳 統 有 無 線 、有 線 電 視 近 年 來 則 有 電 信 隨 選 ，以 至 於 當 前 備 受 關 注 的 O T T 平 台 ，這 些 平 台 能 否 有
效 提 供 具 品 質 的 影 視 內 容 ，仍 有 疑 問 。 無線 電 視 因 為 數 位 化 政 策 ，使 其 可 乘載之頻道增加，表面上增加了可供閱聽人收視的內容 ，但是因為電視產業廣 告量與營收受限、資源投 入未見增加，頻道內容重複性高。有線電視產業中 系 統 與 頻 道 之 間 垂 直 整 合 ， 又 加 上頻 道 代 理 業 的 統 一 議 價 ，產 業 的 結 構 與 授
權機制僵化，導致內容品質難以提升;再加以影視產品授權差異，限縮了新 興 平 台 取 得 本國 頻 道 的 機 會 ，在 內 容 上難 以 與 傳 統 電 視 競 爭 ，整 體 而 言 ，也 限制了閱聽人選擇不同收視平台的誘因。因此，如何 妥為處理個別影音平台
之結構困境 以及確保合理競爭，也是改善影視內容的重要方向 。而不同傳播 平台之間的內容規管 以及結構規管，是否應同等視之，更是匯流環境下新的 思考議題。
二 、棍 棒 之 外 ，應 有 蘿 蔔
為改善通訊傳播內容 ，除 了棍棒 之外 ，應 有蘿蔔 ，導引相關内容生產 者 製播優質內容。通傳會自限於管制者的定位恐有所不足，而應積極扮演政策 制 定 、獎 勵 輔 導 的 角 色 ， 有 效 運 用 電 信 基 金 、影 視 基 金 等 資 源 ;同 時 ，改 善 台灣訊傳播內容品質 ，並非只是通傳會的權責 ，還涉及文化部 、甚至是經濟 部 (產業振興 )等部會 ，因此應與相關部會協調溝通 。 關於通傳會的組織定位及功能，第 一任主委蘇永欽在通傳會十周年會議 中 提 出 檢 討 ，雖 然 該 會 主要 被 賦 與 棍 棒 的 規 管 角 色 ，但 是 ，為 了有 效 管 制 及 促進產業發展 ，需要給通傳會更完整的權能，才有助於整體通訊傳播的政策
規 劃 與 產 業 發 展 ，也 才 能 夠 符 合 整 體 公 共 利 益 。
NCC 在通訊傳播整體資源既無政策規劃的決定權，從其與交通部 的權限劃分來看即很清楚，也沒有太多引導產業發展的獎勵工具，比 如就廣播電視的管理監督而言，文化部依其《組織法》第2 條規定， 可就廣播電視製播予以獎勵，NC C卻僅能對廣播電視製播內容違反法 令者予以制裁。這樣的角色分工圖然是設置NCC 為一獨立監理機關時N TR AC 就已經確定，但外界期望於這樣一個承擔積極回應科技、產業匯流重
任 的 機 關 ， 卻 絕 對 不 止 於 此 (蘇 永 欽 ，2 0 1 6 ， 頁 3 2 )。
誠如國際公約所主張，傳播是基本人權，國家有義務保障國⺠之傳播權 利 。 國 家 為 善 盡 保 護 人 ⺠ 言 論 自 由 ， 一則 有 消 極 排 除 言 論 自 由 受 到 侵 害 之 義 務，同時更有責任透過積極作為建構言論自由之環境。作為主管機關的通傳 會 ， 亦 應 兼 具 消 極 與 積 極 的 義 務 與 權 限 ，除 了 獨 立 行 使 監 理 職 權 外 ， 也 應 有
政策決定權、資源規劃與分配權 ，方能具備有效引導產業健全發展的政策 工 具。
目 前 N C C (副 ) 主 委 既 然 是 由 行 政 院 院 長 提 名 時 指 定 ， 主 委 也 列 席行政院院會。不服NCC 處分者可向行政院提起訴願，NCC 的獨立性 已大幅削弱，因此變成脫韆野馬的疑感應也得到緩解，為使NCC通訊 傳播業務順暢及有效率的運作，行政院或可考感不要再將NCC僅定位 為專司通訊傳播監理的機關，尤其在與交通部權限劃分間，應給 NCC 更大的通訊傳播政策的決定權，使通訊傳播資源的規劃、分配與相關 產業的協助獎勵 等事權統一，如此，才可期待NCC更迅速的反應快速 變化的科技潮流，促進通訊傳播健全的發展(蘇永欽，2016 ，頁36)。
NCC的組織定位與權能調整，有待進 一步規劃與部會之間的溝通協調。 儘管如此，依照現制，NCC主要角色固然是「監理」，而不能直接「補助」 (獎 勵 ) 等 ， 但 仍 然 有 少 許 工 具 可 以 積 極 引 導 通 訊 傳 播 業 者 善 盡 服 務 與 致 力 革新 。依據通傳會《組織法》第三條，NCC負責制定通傳政策、執行通傳法 令、監理業者營運、管理通傳資源、維護競爭秩序、管理通傳相關基金等等，
因此，N C對於業者的監理強度與條件，確有形成其在營收使用與成本投入 上 的 差 別 效 果 。例 如 ，電 信 業 者 服 務 偏 鄉 的 使 用 費 折 扣 、影 視 業 者 投 入 本國 自製節目比例，會使業者因為法令要求或是減免誘因而照顧消費者與閱聽眾 權益;透過法律徵收的有線電視基金，依據基金成立目的而補助地方政府分
配 使 用 或 供 業 者投 入 數 位 化 ，也 能 引 導 業 者 轉 型 、朝 向 新 的 產 業 發 展 方 向 。 而近年來深受各界關注的反媒體壟斷法案，陸續出現的朝野立法版本中提出 影視基金的規劃，更有賦 予N CC 得以汲取更多資源以挹注產業發展的期待。
整 體 而 言 ，台 灣 歷 經 在 解 嚴 之 後 的 ⺠ 主化 歷 程 ，媒 體 從 百 花 齊 放 到 江 河日下，表現時受公⺠社會詬病，固然有歷史、政治 、經濟、文化、科技等因 素交互作用使然，要能有效面對傳播產業與內容發展的困境，作為通訊傳播 主管機關的 N C 實不應自限於消極監理的角色，更應該發揮積極引導的角 色 ，致 力 於 透 過 規 管 之權 能 ，解 決 傳 播 環 境 所 面 對 的 問 題 ，引 導 傳 播 結 構 與
內 容 得 以 良 性 發 展 ，服 務 公 共 利 益 ，維 護 言 論 自 由 。
伍、結論:多方對話與興利除弊
媒體 不同於一般產業，不只是市場 上交換的商品，也乘載文化符號與意 義 建 構 ，因 此 ，傳 播 管 制 有 其 經 濟 與 社 會 價 值 雙 重 面 向 需 要 兼 顧 。 在 經 濟 價 值面向 上，建構健全的媒體市場 、導引媒體良性競爭 、提供符合社會需求的
文 化 商 品 ; 在 社 會 價 值 面 向 的 管 制 上 ， 考 量 媒 體 監 督 政 府 、提 供 輿 論 的 功 能 ， 避 免 政 府 過 度 干預 ，因 此 賦 予媒 體 自 律 的 責 任 。
本 文 回 顧 通 傳 會 成 立 十年 以 來 ， 在 媒 體 內 容 管 制 與 公 ⺠ 參 與 的 實 踐 。 整 體 而 言 ，廣 電 三 法 對 於 內 容 違 法 之 基 本要 件 ，諸 如 違 反 一 般 法 律 、妨 害 兒 少 身心健康 、善良風俗等法律底線，符合國際間對於內容管制的方向，以保護 閱 聽 人 權 益 為 目 的 。 在 管 制 程 序 上 導 引 公 ⺠ 參 與 ， 主要 為 ⺠ 眾 申 訴 、公 ⺠ 參
與 內 容 諮 詢 委 員 會 ，對 於 涉 及 違 法 內 容 進 行 討 論 、 做 成 決 議 。 在維護公⺠傳播權益與言論自由的目標 下，媒體自律 、社會他律先行 ， 法律與政府規管作為最後手段。近年來，國際社會發展出三律共管的模 式，
廣為我國學界引述倡導，通傳會也日漸採此原則進行媒體內容管制 ，這個模 式值得肯定，並可繼續發展。內容共管應該兼顧公⺠參與、業者責任及政府 權能，同時也要注意平衡管制的成本與效益。此外，除了導 入公⺠社會參與
內容管制，改善傳播內容的路徑上可從結構管制著手。平時，要求業者自律， 並在自律機制 中，邀請公⺠團體及專家學者代表，對於媒體日常表現進行監 督 及 評 價 。 從 自 律 到 共 管 機 制 之運 作 以 及 主 管 機 關 內 容 審 查 及 裁 罰 等 記錄 ， 列 入 業 者 換 發 執 照 之 審 查 標 準 。透 過 社 會 不 斷 對 話 與 明 確 法 律 依 據 ，讓 媒 體
內容得以導正，符合⺠主社會公⺠資訊之需求。