艾里遜(Graham T. Allison)在其名著《Essence of Decision: explaining the Cuban missile
crisis》中,以 1962 年古巴危機為例,透過分析美國與蘇聯的諸種作為,介紹與提出三種外交決策模式︰

理性模式(Rational Model):內容及其應用理性決策分析將人的決策過程視為單純理性的思考,認為決策者會依照理性的判斷,依據所得的大量資訊,自覺地在決策過程中將利益或價值極大化,而且在理性模式中,決策者所能選擇的模式與後果都是已知的。理性模式視國家或政府為理性的個人,在面對緊急狀況時,仍會有條不紊的照著下列程序行事︰

界定政策目標;了解問題的本質與可能涉
及的層面;

詳列各種可行的方案;進行方案可行性優劣評估;選擇最佳方案行之。


按照理性程序來看,蘇聯運送核武到古巴這件事,絕對是對美國底線的嚴重侵犯。在甘迺迪與時任蘇聯外長會晤後,美國相信蘇聯是出於柏林問題的考量,作出此次的行動。美國最後選取的目標在於,利用美國的地區優勢,展現出要求撤回古巴飛彈的決心,但同時讓莫斯科政府有時間及空間可以撤回而不受羞辱。

美國為了達到前述的目標,方案有:什麼都不做;外交施壓;秘密接觸卡斯楚;入侵古巴;空襲飛彈基地;封鎖等。

很明顯的,各種選項中效用最大的就是封鎖,因為最符合一開始選定的目標,雖然還是以軍事力量作為嚇阻,但藉由展現較低的姿態,讓爆發全面戰爭的可能性大幅降低。

組織模式(Organizational Model):內容及其應用組織模式,即組織程序模式(organizational procedure model),此模式強調政策乃組織發揮功能的結果。政府各單位組織面對外交事件時,主要依照他們平日就已經建立起來的處理習慣來行動,外交政策的制定就是由外交決策相關組織依照其「標準作業程序」
(standard operating procedures, SOPs)所衍生出來的政策決定。


在 1962 年發生的古巴飛彈危機,起因是蘇聯運送可以搭載核彈頭的洲際飛彈到古巴,射程可涵蓋全美國且已經開始架設飛彈基地。這件事情因被美國的 U2 偵查機輕易空拍而震驚全世界。


一般而言,飛彈基地的架設,總會想盡辦法隱藏與偽裝,否則對手將可輕易地摧毀設施。但是,蘇聯在此過程中卻毫無隱藏之意,飛彈輕易被對手看得清清楚楚,究竟發生什麼問題?

組織模式告訴吾人,原因在於飛彈基地的架設,工作內容非常繁雜,通常都會有許多的「標準作業程序」,以方便執行;蘇聯的飛彈基地架設 SOP,特別是偽裝的部分,是依照蘇聯本土的地形、地貌設計的,而蘇聯的冰天雪地跟古巴的熱帶地形氣候是天差地遠;所以當士兵跟工程師們依照蘇聯既有的飛彈基地架設 SOP 行事的時候,飛彈上的偽裝塗料、飛彈基地的架設工法,看起來反而覺得非常顯眼,完全沒有偽裝的功能。


官僚模式(Bureaucratic Model):內容及其應用官僚模式,即政府政治模式(governmental politics model),又稱為官僚政治典範(bureaucratic politics paradigm)或官僚議價模式(bureaucratic bargaining model)。此模式強調,政府內的各個單位皆有其獨立地位,而政府的權力即是被這些單位所分享。

 

 

古巴飛彈危機

一、根據古巴飛彈危機相關的紀錄和文件,哈佛大學教授艾里森詳為研究並提出了外交決策的三
個模式(理性決策、組織行為決策、官僚政治決策),請說明這三個模式的內容及其應用。

艾里遜(Graham T. Allison)在其名著《Essence of Decision: explaining the Cuban missile
crisis》中,以 1962 年古巴危機為例,透過分析美國與蘇聯的諸種作為,介紹與提出三種外
交決策模式︰
理性模式(Rational Model):內容及其應用
理性決策分析將人的決策過程視為單純理性的思考,認為決策者會依照理性的判斷,依據
所得的大量資訊,自覺地在決策過程中將利益或價值極大化,而且在理性模式中,決策者
所能選擇的模式與後果都是已知的。理性模式視國家或政府為理性的個人,在面對緊急狀
況時,仍會有條不紊的照著下列程序行事︰界定政策目標;了解問題的本質與可能涉
及的層面;詳列各種可行的方案;進行方案可行性優劣評估;選擇最佳方案行之。
按照理性程序來看,蘇聯運送核武到古巴這件事,絕對是對美國底線的嚴重侵犯。在甘迺
迪與時任蘇聯外長會晤後,美國相信蘇聯是出於柏林問題的考量,作出此次的行動。美國
最後選取的目標在於,利用美國的地區優勢,展現出要求撤回古巴飛彈的決心,但同時讓
莫斯科政府有時間及空間可以撤回而不受羞辱。
美國為了達到前述的目標,方案有:什麼都不做;外交施壓;秘密接觸卡斯楚;.
入侵古巴;空襲飛彈基地;封鎖等。很明顯的,各種選項中效用最大的就是封鎖,因
為最符合一開始選定的目標,雖然還是以軍事力量作為嚇阻,但藉由展現較低的姿態,讓
爆發全面戰爭的可能性大幅降低。
組織模式(Organizational Model):內容及其應用
組織模式,即組織程序模式(organizational procedure model),此模式強調政策乃組織發
揮功能的結果。政府各單位組織面對外交事件時,主要依照他們平日就已經建立起來的處
理習慣來行動,外交政策的制定就是由外交決策相關組織依照其「標準作業程序」
(standard operating procedures, SOPs)所衍生出來的政策決定。
在 1962 年發生的古巴飛彈危機,起因是蘇聯運送可以搭載核彈頭的洲際飛彈到古巴,射程
可涵蓋全美國且已經開始架設飛彈基地。這件事情因被美國的 U2 偵查機輕易空拍而震驚
全世界。
一般而言,飛彈基地的架設,總會想盡辦法隱藏與偽裝,否則對手將可輕易地摧毀設施。
但是,蘇聯在此過程中卻毫無隱藏之意,飛彈輕易被對手看得清清楚楚,究竟發生什麼問
題?
組織模式告訴吾人,原因在於飛彈基地的架設,工作內容非常繁雜,通常都會有許多的
「標準作業程序」,以方便執行;蘇聯的飛彈基地架設 SOP,特別是偽裝的部分,是依照
蘇聯本土的地形、地貌設計的,而蘇聯的冰天雪地跟古巴的熱帶地形氣候是天差地遠;所
以當士兵跟工程師們依照蘇聯既有的飛彈基地架設 SOP 行事的時候,飛彈上的偽裝塗料、
飛彈基地的架設工法,看起來反而覺得非常顯眼,完全沒有偽裝的功能。
官僚模式(Bureaucratic Model):內容及其應用
官僚模式,即政府政治模式(governmental politics model),又稱為官僚政治典範
(bureaucratic politics paradigm)或官僚議價模式(bureaucratic bargaining model)。此模式
強調,政府內的各個單位皆有其獨立地位,而政府的權力即是被這些單位所分享。總統或

總理是具有最大權力的政府角色,其被具有許多強大權力的行政角色所包圍,而外交政策
就是這些主要角色討價還價的結果。這些官僚組織或其代表往往最先考慮到自己的利益,
所以本位利益的色彩相當明顯。
政府的決策既不是一個統一的團體單純的決定,也不是領導人個人偏好的實踐。政府的決
策應該是一群分享權力但各自考慮本身利益的官僚組織的政治決定,而此種決策不一定是
理性的過程,往往充滿著政治的角力與妥協。
在古巴飛彈危機過程中,可以清楚發現,打從一開始甘迺迪召集各相關重要首長聽取意見
時,軍方(參謀總長、空軍、中情局)就偏好使用武力的選項(進攻),極力向總統遊
說。軍方是站在對其有利的方向(動用武力下軍方必定是最大受重用的單位、收益最
多),基於軍方單位的利益(可爭取聲望、預算,為潴玀灣事件的失敗雪恥)及觀點(面
對外在軍事威脅下,出兵保衛國家人民)而一直偏好使用武力的選項。而相反地,駐聯合
國大使就提出溫和的選項。最後,使甘迺迪達成「封鎖」的決定可說是軍事、外交途徑下
的折衝妥協結果,既能略安撫想進攻古巴的軍方,又不失去政治、外交手段(認為封鎖古
巴為甘迺迪和赫魯雪夫的「溝通對話」),以剛柔並濟的方式表達其意志。
三種模式其實各有被批判之處。如理性模式被質疑難以掌握或忽略決策者的動機、價值觀、
人格特質或其所處之團體的特性分析,決策者的錯覺與誤判發生的可能性根本難以排除。組
織模式也被質疑,決策過程缺乏彈性且充滿本位主義,倘若外界情勢變遷迅速,恐有應變不
及之虞。官僚模式被認為與組織模式有不少類似之處,而組織模式所遭受的批判之處亦反映
在此模式。此模式亦忽略官僚體系以外的變數,比如國際結構的影響。儘管如此,三種模式
其實提供不同的視野觀察外交決策,以求更清楚明白不同個案中當事者的所作所為。

 

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