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二、美國從歐巴馬政府以來，重返亞洲、圍堵中國，建立「印太戰略」佈局已成民主、共和兩黨的共識。請問印太戰略的重要性為何？印太戰略的三支柱分別為「Quad」、「AUKUS」及「Indo-Pacific Economic Framework, IPEF」，請問分別包括了那些國家的加入？我國在印太戰略同盟中可扮演的角色為何？（25 分）

Indo-Pacific Economic Framework, IPEF 拜登的印太經濟架構

美國白宮於2022年2月11日正式公布《印太戰略》（Indo-Pacific Strategy）文件，其中提及之「印太經濟架構」（Indo-Pacific Economic Framework）[1]是拜登政府「印太戰略」的核心，亦是美國放棄「跨太平洋夥伴全面進步協定」（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）後，在亞太地區重振經濟領導地位的關鍵。[2]
美國宣稱「印太經濟架構」目的在於鼓勵創新、增強經濟競爭力及重建「供應鏈」等，並促使印太地區其中15億人口能在十年內晉升至中產階級的行列。[3]2022年2月24日，俄烏衝突正式展開，迄今未止息，然並未影響美國依照原定計畫啟動「印太經濟架構」。[4]4月6日，美國商務部表示已與日本、新加坡、馬來西亞、紐西蘭、韓國及印度等各國政府商討「印太經濟架構」具體政策，希望最快能在5月時啟動。[5]
貳、安全意涵
一、「印太經濟架構」背後意涵及主要內容
2017年初，川普政府退出「跨太平洋夥伴協定」（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）後，該協定轉型由日本主導重組，成員國於2018年1月簽署「跨太平洋夥伴全面進步協定」。[6]
2021年1月，美國總統拜登上任後，仍無意重返「跨太平洋夥伴全面進步協定」；美國為制衡中國之政經勢力，並填補未加入此一多邊協議之空缺，加以俄烏戰爭及「新冠疫情」等變數導致全球經濟波動，美國致力於投入重建以日本等盟友為核心的供應鏈體系，[7]拜登於2021年10月參加「東亞高峰會」（East Asia Summit）時發表聲明，表示「美國將與合作夥伴探討制定『印太經濟架構』，該架構聚焦於貿易便利化、數位經濟和技術標準化、供應鏈彈性、減碳和綠能、基礎設施、勞動標準等。」[8]
上述聲明顯示了美國在「印太戰略」上的當務之急，並於2022年初正式公布的《印太戰略》再度指出，「美國將在 2022 年初啟動新夥伴關係，以促進高標準貿易、管理數位經濟、提高供應鏈彈性和安全性、以透明化及高標準進行相關投資，加倍建立數位連結計畫」，[9]盼藉此強化與印太區域的經濟關係，[10]並顯示美國欲再次主導區域經濟的發展走向。
二、「印太經濟架構」實質內容有待發展
美國華府知名智庫「戰略與國際研究中心」（Center for Strategic and International Studies, CSIS）於2022年1月發表《詮釋印太經濟架構》（Filling In the Indo-Pacific Economic Framework）之報告中指出，美國若能加入印太區域中最全面及高標準的貿易協定，將最符合其戰略利益。從現實層面而言，美國不會重返「跨太平洋夥伴協定」或「跨太平洋夥伴全面進步協定」，但並不代表美國放棄與「跨太平洋夥伴全面進步協定」中的國家達成其他種類的貿易協定。然而，「戰略與國際研究中心」指出拜登政府尚未對此做好準備。目前白宮當局的偏好是將「印太經濟架構」建構成美國參與印太區域經濟事務的平台，故未將其視為傳統貿易協定，而是以溝通平台的方式，用不同的速度與各國就雙方有意願之貿易項目進行單獨談判，[11]換言之，「印太經濟架構」是由美國主導，邀請有助於強化美國供應鏈「韌性」的國家參與的「一對多」機制。[12]
「戰略與國際研究中心」認為「印太經濟架構」仍具有發展潛質，前提是美國政府必須具體規劃及管理「印太經濟架構」的細節及重視承諾，始可強化美國的經濟及戰略利益、成為取代其他區域貿易協定的選項，以及讓盟國視為美國對印太區域做出正式承諾。[13]
參、趨勢研判
一、東協多國對「印太經濟架構」目前仍持觀望態度
「東南亞國家協會」（The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN，以下簡稱「東協」）對「印太經濟架構」的態度目前仍不明朗，主係因目前已經存在其他更加具體有效的國際貿易協定，例如前述的「跨太平洋夥伴全面進步協定」及「區域全面經濟夥伴協定」（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP），且美國尚未具體提出「印太經濟架構」政策內容。[14]有評論指出，印度也應該被邀請加入「印太經濟架構」，雖然印度對貿易採保護主義，但「印太經濟架構」 並未要求降低關稅，若無印度參與，「印太經濟架構」將顯空洞。[15]
日本、韓國、澳洲、紐西蘭及新加坡等美國盟友已表示有意願加入「印太經濟架構」，然「戰略與國際研究中心」於2022年4月發表《印太經濟架構的區域觀點》（Regional Perspectives on the Indo-Pacific Economic Framework）之報告指出，「印太經濟架構」目前似難引起該地區的其他各國興趣，若「印太經濟架構」不能吸引至少兩到三個較大的「東協」新興經濟體加入，例如印尼、泰國、越南、馬來西亞或菲律賓等，「印太經濟架構」將有名無實。多數「東協」國家對「印太經濟架構」興趣缺缺的其中原因之一在於，美國發起「印太經濟架構」的目的是為對抗中國，而不是一項真誠且經深思熟慮的經濟政策整合倡議，此種帶有「抗中」傾向的架構對某些與中國經貿往來密切的東南亞國家的加入意願產生了「寒蟬效應」。[16]
二、台灣仍將持續爭取參與「印太經濟架構」的機會
2022年「東協高峰會」預計於5月中旬舉辦，外界預期拜登將於5月正式啟動「印太經濟架構」，而在2022年4月下旬，我國外交部表示已向美方表達參與「印太經濟架構」意願，[17]同時亦會持續爭取加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」。早前美國眾議院約200位跨黨派眾議員已聯名致函拜登政府，呼籲邀請台灣參與「印太經濟架構」，表示台灣是印太主要經濟體、且為美國第八大貿易夥伴，[18]惟美方對我加入「印太經濟架構」一事並未正面回復，僅表示仍在討論中。[19]
行政院經貿談判辦公室表示，向美方爭取加入「印太經濟架構」和推動台美簽署「自由貿易協定」（Free Trade Agreement, FTA），兩者同時推動並不互斥，[20]我國將會繼續爭取加入上述貿易協定之機會，以擴大我國在國際舞台上之能見度。

AUKUS

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今（2021）年 9 月 15 日，在阿富汗倉惶撤軍一個月之後，美國總統拜 登（Joe Biden）、英國首相強森（Boris Johnson）與澳洲總理莫里森（Scott Morrison）共同宣布成立澳英美三方安全夥伴關係（AUKUS）。三方建立 AUKUS 的目的在於確保印太區域長期和平穩定，以面對該區域當前戰略環 境與可能變化。未來三方將在網路、人工智慧、量子科技、海底防禦能力等 領域合作，並加強資訊分享。1 我國外交部對此表示，臺灣是印太區域重要 成員，位處東亞第一島鏈樞紐，與美國、澳洲及英國等理念相近國家，長期 共享印太區域和平穩定的利益。2 AUKUS 引起各方最大關注的部分，在於 美英將協助澳洲取得核動力潛艦技術，未來 18 個月三方將決定如何達成此 目標，預計將有利於提升澳洲潛艦在印太地區長期從事任務之能力。中國大陸（下稱：大陸）對此反應強烈，外交部部長王毅致電汶萊、馬來西亞外交 部長時表示，AUKUS 對區域穩定帶來五項危害：製造核擴散風險、誘發軍 備競賽、損害地區繁榮穩定、破壞東南亞無核區建設、冷戰思維回潮。3 由 此可知，儘管 AUKUS 成立之目的為因應「當前戰略環境變化」，並未明指 大陸的威脅，但機敏的核子潛艦技術合作與大陸的強烈反應卻明確透露兩個 政治訊息：（1）澳洲未來核子潛艇艦隊之成形，可能直接衝擊大陸的區域軍 事優勢；（2）澳洲、美國、英國未來在臺海安全與對大陸軍事抗衡等面向， 將扮演更加積極之角色。

貳、四方會談（QUAD）架構下的軍事合作新型態

今年 3 月 3 日，拜登政府就任後馬上公布《國家安全戰略暫行指南》 （Interim National Security Strategic Guidance）即強調「價值為先，但以 實力為後盾」的多邊主義，是拜登政府國安戰略的主軸。4 除此之外，該 指南也多次強調盟邦與夥伴的重要性，將扮演應對全球挑戰，因應未來威 脅的重要角色。由此不難判斷，面對大陸對美國所建構以規則為基礎（rulebased）國際秩序之挑戰，美、日、印、澳的四方安全會談（Quad）必定扮 演重要角色。 雖然應對大陸之挑戰需要經濟、外交、軍事、科技等全方位、各面向 的合作，但 Quad 因為其成員組成，注定無法在軍事方面扮演積極角色。在 Quad 中，印度是唯一關注印度洋多於太平洋的成員、唯一與大陸有陸地接 壤的成員、也是唯一冷戰期間屬於不結盟陣營的成員。因此，印度的戰略關 注、大陸威脅認知與外交傳統與 Quad 其他成員先天有所不同。所以，出於 求同存異的合作考量，Quad 的聲明與工作多停留於疫苗、氣候變遷、民主價值、關鍵新興科技等國際公共利益面向，難以進一步形成類似北約之應對 共同威脅的集體安全機制。不難發現，現行 Quad 之運作主要是以各式工作 小組，2+2 會談，特定議題納入第三方（Quad Plus）等彈性方式進行。印 度特別在疫苗生產供應部分積極扮演協力角色，但在軍事面向的制度性合作 方面則十分保留與謹慎。 而 AUKUS 的成立，正可彌補 Quad 缺乏軍事面向應對大陸挑戰之不 足，同時也符合 Quad Plus 之彈性制度設計。未來或可期待更多類似之合作 倡議出現，做為第三方彈性參與印太戰略軍事合作之機制。同時，英國做為 第三方之參與，也代表美國對於未來印太戰略與對「中」制衡的多邊機制， 將是一個多層次的彈性設計，包含五眼聯盟（Five Eyes）的情報交換、 AUKUS 的軍事安全、Quad 的價值外交倡議等跨越不同議題領域之機制， 不同於以北約單一機制應付各領域多面向威脅的途徑。

參、澳洲逐漸強化的區域安全角色

AUKUS 的成立也代表未來澳洲在對「中」制衡與臺海衝突中，不再侷 限於扮演美軍的後勤補給角色，而是區域內第一時間積極應對的主要角色。 澳洲國防部長杜登（Peter Dutton）在今年 10 月 25 日接受專訪時即表示， 美國已清楚表明對臺灣安全的態度，面對大陸可能會以武力侵犯臺灣，澳洲 立場將與美國同進退。5 事實上，澳洲政府已經多次透過正式聲明，表達對 大陸破壞臺海現狀之關切。如果以臺灣做為第一島鏈的中心位置觀察，美日 安保已經在第一島鏈的北方形成安全機制，對於大陸自北方突破的軍事行 動形成重要約制。但自臺灣西南方起始的第一島鏈的南方，目前仍然缺乏 有效制約大陸軍事行動之安全機制。不論是軍機侵入臺灣西南防空識別區 （ADIZ）、南海島礁軍事化、穿越巴士海峽進入菲律賓海進行海空演訓，大 陸在第一島鏈南方的軍事行動自由度，遠遠超越北方。對於美國而言，以澳洲為對象建立第一島鏈南方的對「中」軍事制衡機制，是非常合理的選擇， 畢竟東南亞區域內並沒有可供結盟抗衡大陸的對象。 第一島鏈南方，由臺灣西南面海域、巴士海峽與南海所構成之水域， 在水面上，南海航道是重要的海運路線，也是大陸與日本的能源生命線； 在水面之下，巴士海峽則是重要的潛艦伏擊區，也是阻擊大陸潛艦進入太 平洋深水區的重要位置。事實上，如果觀察大陸軍機飛越臺灣西南 ADIZ 之類型，運 8 或運 9 反潛機是常見機種，顯示大陸積極經營此區域的水下 戰場。今年 10 月 2 日，美國海軍核子潛艇康乃狄克號（USS Connecticut） 在南海發生碰撞事故，也意外凸顯美國從未放棄在此區域的水下戰場經 營。潛艦具備難以偵悉的威懾能力，AUKUS 三方共同合作為澳洲建造核 子潛艦之決定，顯示法國製柴油潛艦不但無法滿足澳洲自身防衛需求，也 無助於美國自第一島鏈南方制衡大陸之軍事意圖。同時，若由現在美英兩 國的核子潛艦技術推敲，不難想像未來澳洲擁有之潛艦戰力，不論在火力 與水下感知的能力都可能遠超過大陸的水下戰力。6 由大陸對 AUKUS 的強 烈反應觀察，大陸對於澳洲未來潛艦的軍事運用與部署的威脅認知相當強 烈。但不可諱言，澳洲的核子潛艦戰力可能還需要 10 年方能成形，在此之 前，澳州如果需要扮演更加積極之角色，則強化澳洲的軍事力量當是首要 之急。美國國務院今年 10 月 8 日即宣布，決定出售 12 架攻擊直升機 MH60R 海鷹直升機和 1 架電戰機 EA-18G 給澳洲。7 在可預期的未來，特別是 在澳洲的潛艦戰力成形之後，應可預期澳洲將在第一島鏈南方，甚至臺海 周邊扮演更加重要的軍事角色。

肆、核子潛艦合作的國際政治意涵

AUKUS 進行三方核子潛艇合作的另一國際政治意涵在於，透過機敏軍 事技術轉移，進一步彰顯澳洲、英國與美國對「中」抗衡之決心和意志。世 界上擁有核子潛艦之國家屈指可數（美國、大陸、英國、法國、俄國、印 度），相關科技對各國而言都是高度機密。美國從未與他國分享或進行技術 移轉，僅有英國是例外，而今澳洲是第二個分享技術之對象。因此，此一合 作絕非只是單純的技術轉移，更具備高度政治意涵，分述如下。 第一，美國沒有必要將高度機敏科技，輕易轉移給無法無法信任或不負 責任的盟邦。在大陸軍事行動日趨積極，美「中」於臺海或南海軍事衝突風 險日增的現在，AUKUS 的核子潛艇合作也代表澳洲對美明確的軍事承諾。 因此，在未來可能的美「中」軍事對抗中，澳洲再也沒有猶豫不決或轉嫁責 任（passing buck）的空間，將成為對「中」抗衡的第一線，也滿足有效抗 衡作為的條件之一：「決心」。 第二，澳洲的盟邦角色在 AUKUS 與過去美澳紐安全條約（ANZUS） 間，有所差異。8 冷戰時期軍事同盟條約，強調美國的援助義務，但隨著大 陸反介入與區域拒止（A2/AD）實力的強化，美國軍事行動來援的速度和自 由度都受到極大的限制。因此，新型態的安全同盟更加強調盟邦或戰略夥伴 獨立作戰與自我防衛的能力。AUKUS 的目的即是透過軍售、資訊交換或機 敏的核子潛艦技術轉移等作為，強化澳洲的軍事實力，也有助於滿足澳洲有 效抗衡大陸的條件之二：「能力」。 第三，英國成為第一個參與美國印太安全同盟的歐洲國家。不論是歐盟 或是德法等重要歐洲國家的印太戰略，大多僅強調多邊合作與衝突和平解 決，降低對「中」之對抗或制衡意涵。而英國自從脫歐公投後，相較於歐盟 國家，在外交政策上之自主性日益顯著，對印太區域之關注也日益提升。此 前英國申請加入「全面進步跨太平洋協定」（CPTPP）即為顯例，英國加入AUKUS 的決定也顯示，英國對大陸擴張的威脅認知遠遠超過歐盟國家。僅 管英國將在未來可能的美「中」衝突中扮演何種角色，尚不如澳洲清晰，但 可以預期英國也將在印太地區扮演更加積極的角色。 第四，美國總統拜登上任至今，已在多次聲明與談話中一再強調美國 對「中」戰略是「該競爭的競爭，該合作的合作」。另一方面，也多次重申 臺海問題不受強制威脅且和平解決的立場。AUKUS 的建立與核子潛艦的技 術轉移將對國際社會與臺灣釋出明確的政治訊息，即使大陸日益增長的 A2/ AD 能力，給予美國軍事行動極大的風險與壓力，美國的印太戰略與安全承 諾將是實際的具體行動，絕非空泛的口頭承諾。此一適時具體之行動，當有 助於拜登政府擺脫日前阿富汗倉惶撤軍的負面印象，並重建印太區域領導者 形象。